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对老城区安全隐患整治的探索和思考
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发布于2007-08-30 12:28 被读51次 【字体：大 中 小】 |
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对老城区安全隐患整治的探索和思考
我区是市的老中心城区，党政机关云集，名胜古迹荟萃，商业贸易繁华，总部经济发达，人流、物流、资金流和信息流高度密集，区内GDP、完成税收、出口，各占市的六分之一。商品零售总额占市的五分之一。社会消费品零售总额占市的三分之一。在取得经济强势的同时，由于历史原因，安全隐患也日益突出，生产、消防、交通等事故逐年增加，安全隐患整治摆上了各届区领导班子的重要议事日程。近年来，特别是新的区委、区政府成立以来，在安全生产领域提出了“平安和谐”的新思路，不断加大安全隐患整治工作力度，取得了较好的成效。
一、特点和问题
我区历史悠久，安全生产形势具有明显的地理特点和时代烙印。
一是安全设施先天不足。由于是老城区，区内许多建筑年代久远，文物古迹比比皆是，砖木结构的房屋和狭窄的街巷大量存在，各类配套设施已不能适应新的城市发展需要。以区内的某商业街为例。该街是一条有700多年历史的古老内街巷，整条街长240米。从1990年起，开始设立工艺品市场，逐步发展成颇具特色的学生用品和工艺精品专业街，在4000平方米的营业场所内，共有档位1989个，日均客流量达3万多人，节假日更高达6--7万人。街内共有18个商场1121个档口进深超过22米，进深最长的达72米。大部份商场是用住宅、厂房改造的，内部没有消防、逃生通道。电线老化、消防水压过低、消防设施不足、自动报警系统失效等情况十分普遍。由于存在的问题，每年都发生10起左右的火警，成了市重大火灾隐患单位并被挂牌督办，还被公安部列为全国123家必须整改的安全隐患单位之一。
二是安全监管难度大。作为市的中心城区，我区第三产业十分发达，生产经营单位“多、小、密”特点明显。“多”：区内共有企业52933家，占全市企业总数的六分之一。“小”：在52933家企业中，从业人员超过20人的不足3000家，大部分是只有3、5名从业人员的小企业。“密”：区内企业相对集中，特别是专业市场内企业密集。与此对应的是，安全生产监管力量上的不足。我区安监执法大队和各街安监中队只有75名队员，即使一年工作365天、所有生产经营单位都为年检企业，每天每组人员也要巡查7家企业。由于生产经营单位多、规模小，监管力量有限，给监管工作造成了很大的困难，事前监管难以得到有效落实。
三是整治工作阻力重重。我区一直是市的经济文化中心，向来寸土寸金，党政机关云集、生产经营单位众多，尤其是改革开放以来，许多部门、单位、个人从所处地理位置中发现了商机，纷纷将公房、厂房、住宅楼改造成商业用房，从中获取了丰厚的回报。近年来，由于这些房屋年久失修，许多成了危房、破房、安全隐患重点房；一些商业街、专业市场，为增加档位、提高效益，无序扩展、违章建设；许多商家为寻求利益最大化，占道经营、无证经营、违法经营。造成生产安全、消防事故逐年增加。针对问题，区政府曾下大力进行了整治，但由于整治牵涉政府有关部门、企业、群众等多方利益，整治工作阻力重重，单凭消防或城管等部门一已之力，难以实现根治目标，整治工作一直没有取得突破性进展。
二、契机和突破
2005年，新的区委、区政府成立后，区政府整合各职能部门资源成立了安委会。区安监局也从经贸局中独立出来，2006年又成立了安全生产监察执法大队。从组织上为整治安全隐患提供了条件。尤其是某商业街在2005年先后成为市重大火灾隐患单位并被挂牌督办，被公安部列为全国必须整改的安全隐患单位后，区委、区政府紧紧抓住这一有利契机，提出“以整治专业街为突破口，全面开展安全隐患整治工作，建立平安和谐社区”的思路，制定《某商业街消防整治规划方案》、《专业街安全隐患整治工作方案》和《整治工作时间表》，成立由常务副区长为组长，街道办事处书记、区安监局长、公安分局副局长为副组长，区安监局、监察局、经贸局、国土房管局、卫生局、公安分局、规划分局、工商分局、维稳办、城管综合执法大队和街道办事处有关人员为组员的专业街安全隐患工作整治领导小组，设立领导小组办公室，研究确定了“疏、保、导、拓”的整治工作方针，明确了领导小组各成员单位职责和整治工作完成时限，建立每10天报告一次整治工作进展情况制度。先后投入资金1亿多元，拆除公房和违章建筑4幢，打通5条消防通道，拓宽内街，在街内新建广场2个。关闭“住改商”档位352个、超22米外经营档口458个。回收公房30栋、减少商铺1187个、经营面积3187平方米。整改自动报警系统9套，配备灭火器材4633个，维修损坏、老化堵塞的消火栓水制39个，整改商铺货架占用通道、阻挡消火栓、通道堆放杂物、乱拉电线等问题5382个。经过近一年的整治，某商业街于2006年第一季度顺利通过省、市公安消防部门的验收，摘除了重大火灾隐患单位的帽子。
某商业街的成功整治，为区委、区政府开展老城区安全隐患整治工作探索了路子。2006年，区委、政府在总结整治经验的基础上，创造性地提出了“全区各街道每年整治两个重点隐患单位，以点带面，用三四年时间，逐步消除区内存在的重点安全隐患问题”的工作思路，研究成立了两个重点隐患单位整治检查验收小组。各街道也相应成立了由党政一把手任组长，公安派出所、城管中队、工商所等有关部门领导为成员的重点隐患整治工作领导小组。在深入调查研究的基础上，认真排查、确定第一批重点隐患单位，并区分情况制订整治思路、目标、完成时限和保证措施，加大检查监督力度，督促整治单位制订方案、筹措资金、积极整改。为形成政府引导、企业为主、群众参与的整治工作格局，区委、区政府和各街道坚持宣传教育先行，把宣传教育贯穿整治工作全过程，打好舆论仗。一年来，全区共出版刊登《消防法》、《安全生产法》等内容的宣传专栏142期，印发家庭防火安全手册、安全生产宣传画等宣传资料11万份，印制开展安全整治通知7800多张，悬挂消防安全、重点整治宣传横额154条，召开企业负责人会议37场，组织重点单位消防演练15场，举办消防培训讲座、消防演练72次。通过开展活动，大力宣传整治工作的法律依据和目的意义，通报整治项目、整治重点，广泛征求企业和人民群众的意见、建议，动员企业、职工和群众积极参与专项整治工作，使整治工作得到了辖内企业、广大群众的理解、支持和配合。截止去年底，全区确定的44个重点整治单位已完成整治38个，完成年度计划的86%。9家重大火灾隐患挂牌整改单位整改工作基本完成。安全隐患单位整治工作取得了突破性进展。今年初，我区又确定了第二批44家重点整治单位名单、整治方案和检查验收计划，各项整治工作正按照区政府的思路和要求紧锣密鼓地展开。
三、思考和对策
通过两年来的整治，我区的安全生产形势有了明显好转，2006年，全区各类事故和因事故死亡、受伤人数都明显下降，安全生产各项指标都控制在市下达的范围内。但也存在一些急待解决的困难和问题。
一是影响老城区安全的城区格局有待改变。由于历史原因和城市功能的分工，老城区地域空间相对狭小、人口及建筑物密度高、城乡二元结构突出，生产经营单位众多、老旧危房林立、安全设施缺损严重，特别是一些老的社区、城中村，安全通道、消防管道等市政基础设施建设滞后，握手楼、一线天等情况比较普遍，一旦发生事故，后果不堪设想。这些问题，单靠专项整治难以从根本上得到改变，只有通过旧城区改造，才能有效根治。因此，在开展旧城改造时，改造规划设计要适应安全生产需要，将安全城市作为重要内容统一考虑，在对公共安全历史进行回溯与归纳的基础上，认真分析城区安全现状、揭示安全事故规律，确定各类安全事故分布空间，编制综合安全事故区划图，从而给出城市发展对防范安全事故有利和不利的场地，建设绿化带、公园和避难场地的布局构想等，通过老城区改造，从根本上解决安全隐患问题。
二是法律上的缺失有待健全。近年来，随着市场经济的建立，非公有制企业在企业特别是中小企业中所占比例越来越高，由于企业规模小、投入少、制度不健全、安全生产意识不强，非公有制企业生产安全事故比例高居不下。对我区近年生产安全事故统计显示，非公有制企业发生的事故占所有事故的90%以上。而现行的安全生产法律法规，主要是针对国有企业，带有计划经济色彩，对非公有制企业的安全监管出现了法律“断档”，使安监部门对非公有制企业违法行为的查处出现有法难依、无法可依、违法难究的尴尬局面。比如，在非公有制企业的事故处理上，按照目前法律法规，只能对发生事故的企业处以罚款，因为罚款额度有限，对企业安全生产意识、安全文化建设以及负责人的安全生产观念促动不大。建议在法律上增加企业从业资质安全淘汰机制或加大对发生生产安全事故的企业处罚力度，对发生生产安全事故的企业视情处以吊销生产许可证、营业执照，增加税收、职工伤亡保险金以及对企业主要负责人处以几年内不得在任何企业中担任负责人等惩罚性内容，增强非公有制企业和企业负责人抓安全生产的积极性、主动性。
三是安全生产投入有待增加。从政府层面来看，由于没有明确的安全生产投入制度要求，一些部门和街道在安全生产投入上重视不够，安全监管工作资金不足问题还比较突出。一些街道安监中队没有办公场所，办公设备不全，队员福利待遇还比较低，留不住人才。从企业来看，因为安全生产投入从短期上难以看到效益，企业不愿意投入，对生产安全事故不是主动开展事前防范，而是抱着侥幸心理。针对这一问题，国家、省、市应制定财政、金融、税收等有利于安全生产的经济政策，完善安全生产投入机制，拓宽投入渠道，形成以企业投入为主、政府投入引导、金融和保险参与的多元化投融资体系，引导社会资金投入安全生产。各级政府应对安全生产实行“两张票”制度，即安全事故“否决票”和安全投入“优先票”。对安全生产投入实行优先倾斜政策，每年从财政预算中安排一定资金，增加保险防损防灾投入，建立各级政府安全生产基金。同时，尽快完善企业安全费用提取制度，开展安全生产与保险业良性互动，在实施工伤保险的同时，大力推进责任保险，有效化解事故风险，加大安全生产投入。
四是安全生产监管责权不对等的现状有待改变。实行属地管理后，区和街道安全生产监管责任加重，但是由于区、街一级制约企业的手段不多，对企业的监管成效大打折扣。建议赋予区、街一级安监机构更大的许可权和执法权，加强一线安全监管执法力度。比如，在市级建设项目的安全“三同时”审批、发放各类生产许可证和年审等工作中，将受理权和部分审批权下放到区一级。一方面因为企业在辖区内，区一级对企业安全生产制度落实情况，如安全培训、安全生产投入、安全生产法规制度执行等情况比较了解，在企业各类证照的发放上具有安全监管第一发言权；另一方面也相应增加了区一级政府在企业中的地位和威信，为今后执法提供方便；再一方面也有利于政府主体责任的落实，方便企业办事。另外，由于街道没有执法权，巡查中队对检查中发现的违法行为，只能请求区安监局处理，降低了对违法行为实施处罚的时效性。建议在街道设置执法中队，赋予街道执法中队基本执法权限（如对个人50元以下、单位1000元以下罚款等），街道执法中队编制3—5名行政执法人员，配制10名左右巡查员（以每个居委会配1名巡查员为宜），从而有效推行基层安全生产工作划片包干的“网络化”管理模式，构建横向到边，纵向到底的安全监管体系。
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