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如何用信访武器来维护农民权益
《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村民组织法》)于1988年6月1日起试行，1998年11月4日新修订后正式颁布实施。17年来，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治得到了长足发展。自治组织不断加强，自治活动步入规范，自治制度初步完善，自治权利日益落实，这是我国基层民主政治发展的巨大进步。但在贯彻实施《村民组织法》过程中也出现了一些不和谐音，主要表现在有的地方对《村民组织法》有法不依，或片面理解、断章取义，用貌似合法的形式剥夺部分村民的权利，侵害了他们的合法权益，从而引发此类信访问题的产生。

一、当前我县信访反映侵害农民权益的基本情况

2003年以来我县群众信访反映要求给予村民同等待遇，享受土地承包权、落实户口、享受土地征用费等集体资产分配，维护其合法权益的信访问题共计190批705人次，且信访量呈不断上升趋势。其中2003年为53批263人次，占当年来访总量的12%；2004年上升至91批319人次，占当年来访总量12.3%；2005年截止4月底为46批123人次，占信访总量的14%。纵观我县近几年的信访情况，群众反映的主要问题是：

（一）土地征用费分配引发的信访问题。随着我县城市化、工业化的不断推进和一些重点工程项目建设的开展，大量农村土地尤其是城郊农村土地被征用。在征用补偿费分配过程中，“农嫁非”、“农嫁农”、在校大中专生及未有正式工作的大中专毕业生、部队服役军人、超生子女户、离婚妇女等对象要求享受同等的村民待遇，全额享受土地征用费分配。而有的村民组织在以村民会议或村民代表会议的形式讨论决定征地补偿费的分配方案时，忽略《村民组织法》中有关“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利”的规定，往往简单采用三分之二以上村民（或村民代表）通过的形式，或以传统习俗代替法律规定，将这些特殊群体排除在享受范围之外或将征用费按一定比例的额度打折扣。如龙游镇桥下、新桥头两个城郊村大量土地在近年的城市建设中被征用，由于这两个村“农嫁非”人口比较多，在全县乡镇中也就成为妇女儿童权益受侵害信访问题的高发区。

(二)农村二轮土地延包中的信访问题。农村二轮土地延包后，由于土地承包期延长至三十年不变，人地矛盾更加突出，各种关系错综复杂，造成许多农村出现有人无田、有田无人现象。以“农嫁农”妇女为例，女方出嫁后，原所在村按村规民约，要求女方将户口迁到男方所在村并退出承包田，而男方所在村又以土地延包政策为由不分土地，剥夺了女方的土地承包权，造成女方“两头空”。由此，引发“农嫁非”、“农嫁农”妇女及其子女要求保留或享受土地承包权的上访浪潮。

(三)户籍问题。一是“农嫁非”妇女要求将小孩的户口落实到自己所在的村，享受村民待遇，但村里由于各方面的利益因素，往往拒绝落户。二是由于村集体经济有好有差，一些“农嫁农”妇女希望将户口留在经济较好的娘家，而所在村按《村规民约》，强行要求将户口外迁，或者剥夺户口所依附的经济利益，空挂户口而无法享受村民待遇，使户口成为一个空架子。

二、侵害农民权益信访问题的成因

(一)既得利益的影响。法律规定村集体成员依法享有集体财产分配的权利，但集体财产是有限的，作为集体成员，当然希望参与分配的人员越少越好，尤其是一些城郊经济条件较好的村，村集体经济比较雄厚，村民利己主义思想增强，怕有权参与分配的人数不断增多，如不加以限制，势必影响自己的既得利益，因此对“农嫁非”、“农嫁农”、大学生等群体产生了排斥情绪。另外，有的村干部也认为村里出于自身利益考虑所采取的“土政策”合情合理，不愿为了少数人得罪多数村民，因此一旦有此类信访问题发生时，村干部不是按照法律法规保护这部分人的权利，而是为图省事，采取村民大会讨论的方式，以“少数服从多数”否定少数人的合法权益。

(二)封建意识作祟。当代农民法制意识得到很大增强，但几千年传统观念的影响，许多地方基层干部和村民还存在着浓厚的男尊女卑封建意识，相当一部分村民还守着“嫁出去的女儿泼出去的水”的老观念，他们认为“农嫁农”、“农嫁非”妇女不应享受原村的一切待遇是理所当然的。基于这种认识，许多成文或不成文的“村规民约”都明确规定，“农嫁非”妇女及其子女、“农嫁农”户口未外迁者不得分配口粮田、责任田及享受其他待遇等。

(三)政策不够完善。由于征收补偿费的分配比例、分配对象等有关政策不够明确，往往只是指导性意见，到了基层实际操作时，就容易造成分配比例和分配对象的界定过于随意，经常是村两委、村民代表会议就决定了谁享受谁不享受，一方面容易造成侵权，另一方面也容易产生以权谋私及挟私报复的现象。如部分农民反映由于平时得罪了村干部，在参与分配时就遭到打击报复，权益受到侵害。

(四)法律、法规存在盲区。在农村有的地方曲解《村民组织法》，认为农村实行村民自治了，村里不管什么事情，只要村民会议三分之二通过就可以了，有意无意地违反了法律法规，侵犯了部分村民的合法权益。而《村民组织法》对村民会议作出的与国家有关法律政策相抵触的决议由什么机关去撤销、违法行为如何追究、由谁承担违法责任等都缺乏相应的规定和应有的司法救济程序，《土地承包法》和《妇女权益保障法》对妇女土地承包权虽有明确规定，但对解决发展中出现的新问题，缺乏详尽的可操作的司法解释，以致法院在受理、判决此类案件时弹性很大。农民告状法院不受理，政府文件、领导批示到了乡、村一级可以成为一纸空文，缺少监督查处机制、缺少相关处罚法规。

(五)处理力度不够。对农村基层发生的这些信访问题，乡（镇）领导是比较清楚的，相对也比较重视。但总体上说，乡镇一级领导普遍存在消极畏难情绪，对处理好这些问题信心不足，认为这些问题虽然普遍存在但也是老大难问题，牵涉面广，解决起来难度很大，即使诉诸法律也是法不责众，具体很难操作执行。由于乡(镇)政府与村委会是指导关系，土地是村里的，乡镇无权处置。村民思想做不通，又不能采取强制措施，解决不好，容易造成干群对立，势必挫伤村干部积极性，从而影响村里其他各项工作的开展。种种顾虑充分反映了乡镇领导的畏难心理及怕捅“马蜂窝”的思想，自然也影响到这些问题的解决和落实。
三、建议及对策措施

实行村民自治在发展农村经济、密切干群关系、提高农民素质、促进社会进步中发挥了巨大作用。在贯彻落实《村民组织法》过程中，如何进一步维护农村弱势群体的利益，保持社会稳定，确保农村和谐发展，当前应着重加强以下几个方面的工作：

(一)要加强农村干部群众的普法教育。基层民主政治能否顺利推进，与农村广大干部群众的法制意识密不可分。民主的顺利推进要靠法制来保证，更需要知法懂法的干部群众来实行。目前，我县绝大部分农民知道《村民组织法》，但相当多的农民对《村民组织法》了解不多，对《村民组织法》的理解还停留在表面上，断章取义的现象大量存在。因此，必须抓住当前村级换届选举的契机，把加强普法教育作为推进基层民主政治建设的重要环节，切实抓紧抓好。当前应重点抓好《宪法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《妇女儿童权益保护法》、《村民委员会组织法》、《信访条例》和《民法通则》等法律法规的宣传教育。通过教育，提高基层干部依法行政、依法办事的意识，提高广大村民的法律意识，在依法行使自己的民主权利和维护自身合法权益时不侵害其他村民的合法权益。

(二)要切实加强基层组织建设。大量的信访矛盾大多发生在基层，能不能把矛盾化解在前、化解在小、化解在始发地，主要取决于农村基层组织的疑聚力、战斗力和化解矛盾的能力。基层党委、政府要进一步提高对抓好村级基层组织建设重要性、必要性和紧迫性的认识，首先要把好用人关，切实把那些政治素质好、法律意识强、作风民主务实、有开拓精神、群众公认的人选配到班子中；其次要对新上任的村两委班子成员进行岗前培训，增强村干部依法化解矛盾、解决矛盾的能力，严格依法办事，增强群众观点，充分尊重农民的意愿，切实维护农民的合法权益，严格依法按政策办事，不以权谋私，在处理涉及村民利益的大事时不轻言牺牲个人或局部利益，更不能以此作为解决问题的原则。

(三)要加大查处违法行为的力度。县、乡(镇)两级人大组织应加大对《村民组织法》执行情况的监督力度，对违法的情况应严肃处理，保证法律的严肃性。乡(镇)政府要转变观念、依法行政、尊重和维护村民的合法权益。有关职能部门要做好执法检查，严肃查处侵犯村民权利的案件，纠正拒绝履行义务的违法行为，同时深入基层开展调查研究，抓住一两个典型村做试点，找出问题症结，采取切实有效措施，集中精力、集中时间，花大力气整治。

(四)进一步完善村规民约的管理机制。建议县级民政部门加强对村规民约法律方面的宏观指导，在村规民约内容的制定方面予以指导，引导村民代表大会在国家法律法规允许的范围内制定村规民约；乡镇司法员要列席村民代表大会，对制定村规民约进行具体指导，并对村规民约的合法性把关；乡镇政府应高度重视对村规民约的管理，把村规民约备案制落到实处。
(五)全面开展对村规民约的清理。建议由民政部门牵头，组织有关部门以乡镇为单位对村规民约进行一次全面检查和整顿。一是对村规民约制定程序进行检查。对于只由少数人制定的村规民约，应责成按照《村民组织法》规定的规模召开村民代表大会重新讨论决定。二是对村规民约的条款进行一次全面检查。按照《村民组织法》“村民自治章程，村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容” 规定，对村规民约中侵害部分村民尤其是妇女合法财产权利的条款坚决予以清除。
(六)进一步完善相关政策。政府有关职能部门要在调查研究的基础上，针对土地征用费分配、承包权享受、户口等容易出现侵权现象的问题，出台内容较详细、具体、便于操作的分类指导性意见，对反映较突出的一些情况进行明确规定，最大限度地保护弱势群体的合法权益。

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