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关于全市农业综合开发情况的调研报告

农业综合开发在促进粮食增产、农业增效、农民增收方面的作用越来越凸现，引起了政协委员的高度关注。2007年7月25日至27日，市政协经济科技委员会会同市农业综合开发办组织部分委员，由XX副主席带队，深入XX、XX、XX、XX县的部分项目区、示范村、龙头企业、农户，采用实地察看、听取介绍、座谈讨论等多种形式对这四个县区的5大类、17个项目进行了认真调研，并对XX、XX、XX三个县的书面汇报材料和相关资料也进行了认真研究。现将调研情况报告如下：
一、基本情况
我市从1996年开始实施国家农业综合开发项目。多年来，我市的农业综合开发工作始终坚持以改善农业生产条件为重点，以产业开发为主线，以粮油增产、农业增效、农民增收为目标，加强领导，精心组织，创新机制，强化管理，为全市的现代农业发展和新农村建设做出了突出贡献。目前已累计完成投资4.43亿元，其中各级财政投资2.31亿元，实施土地治理83.1万亩，建成农业产业化经营项目46个。项目涉及七个实施农业综合开发县区的80个乡镇， 613个村，受益农民达160多万人，带动农民年人均增收300多元。
在土地治理项目方面：累计衬砌支、斗、分、引渠道2919公里，开挖疏浚渠道359公里，修建排灌站100座，新打和修复配套机井668眼，新建扩建小型蓄水工程24处，采用深翻改土、测土施肥、秸杆还田等方法改良土壤87.15万亩，补贴购置农业机械638台套，新修和拓宽整修机耕路933公里，营造农田防护林、经济林、水保林9.33万亩，培训农民43.7万人次，装备乡镇农技服务站67个，实施以高效农业为主的科技示范推广53.48万亩。通过开发治理，项目区新增灌溉面积5.37万亩，改善灌溉面积73.58万亩，新增除涝面积3.55万亩，年新增粮食生产能力1.24亿公斤，新增油菜籽生产能力1353万公斤。
在产业化经营项目方面：一是实施产业化经营种植项目20个，建成蚕、茶、果、药、菜生产基地3. 87万亩。重点扶持了XX县、XX区的蚕桑生产基地；XX县、XX县的茶叶生产基地；XX县、XX县的猕猴桃生产基地；XX县药用玫瑰、XX县西洋参、XX区丹皮、XX县红豆杉、XX县茯苓等中药材种植；XX区和XX县蔬菜种植基地等项目。二是建成产业化经营加工项目和流通设施项目19个。主要扶持了XX县龙蛟、沙河、国礼茶叶加工厂；XX区过街楼蔬菜、水产品批发市场和莲藕精深加工厂；XX县张蓦丝绸厂、植物淀粉加工厂、博望镇蔬菜加工和柑桔光电分选线；XX县万吨大米加工厂和XX县种子加工厂；XX县春光油脂厂2万吨高档双低菜籽油生产线等项目。三是建成产业化养殖项目7个。扶持了XX县堰口特种水产养殖场和XX县特种水产养殖场、劳武水产养殖场；XX县白龙镇良种猪繁育、市乳业总场奶牛养殖和XX县三合乡无公害猪养殖等项目。通过实施产业化经营项目，年新增总产值5. 5亿元，新增利税6285万元。
经过这些年的努力，我市的农业综合开发取得了显著的经济、社会和生态效益，积累了一些成功的经验，得到了中省的高度肯定，多次受到中省的表彰奖励，省政府先后两次在汉中召开农业综合开发项目建设现场会，推广了XX市的经验；在省上组织的检查验收中，我市有5个县区的开发项目被评定为优良工程，奖励土地治理规模2. 5万亩，财政投资750万元；2005年我市在接受国家三年一次的验收考评中，受到了国家验收考评组的好评，并奖励XX县土地治理开发规模0. 5万亩，财政投资156万元。调查中委员们对我市农业综合开发工作取得的成绩感到振奋，对长年奋战在农业综合开发第一线的干部不辞辛劳的敬业精神表示由衷的钦佩。通过调查我们认为，我市的农业综合开发工作主要有以下三个特点：
1、有严格的项目管理制度。农业综合开发从项目的申报、评估、审批、实施到验收等，形成一整套规章制度。严格执行了申报、立项、竞争制的项目管理责任制、工程质量监督监测制和重点工程招投标制，确保了农业综合开发项目工程质量的不断提高。
2、有完善的资金投入和管理机制。农业综合开发实行“国家引导、配套投入、民办公助、滚动开发”的投资机制。中央财政在预算中专门安排资金用于农业综合开发，并每年有所增加，同时，规定了各级财政的配套投入和项目区农民自筹投入比例。我市也把配套资金纳入了财政预算。通过多渠道、多形式筹措资金，使资金投入有可靠的来源保障。在资金管理方面，实行了专户储存、专人管理、专款专用和县级报帐制、项目资金管理使用审计制，杜绝了资金的挤占挪用，保证了专款专用，提高了资金使用效益。
3、有一套科学的综合治理措施。农业综合开发重在开发，贵在“综合”。一方面坚持山水田林路综合治理，因地制宜，科学规划、合理布局，农业、林业、水利、科技推广等治理措施配套实施，综合治理效益显著；另一方面注重与农业结构调整、生态环境建设、扶贫开发相结合，吸收和借鉴了这些方面的成功经验，并将其运用到农业综合开发项目建设和管理当中。
二、存在问题
我市的农业综合开发工作虽然取得了显著的成效，发挥了对全市农业和农村经济发展的示范导向作用。但在调查中我们也发现还存在着一些不容忽视的问题。
1、开发规模较小。我市的产粮核心区有169万亩水田，纳入开发项目的仅仅只有100万亩左右。丘陵山区的中低产田面积更大，亟待开发。国家下拨的土地治理项目规模每年仅有7万多亩，产业化经营项目5个左右，财政投资3000多万元，很难满足农民群众急待开发的需要。全市还有XX、XX、XX、XX四个县至今还没有列入国家农业综合开发县，不能申报实施国家农业综合开发项目。
2、区域差异较大。按照“先易后难，集中连片”的原则，前几年的开发重点大部分在自然条件好的平川乡镇，经过这些年的项目实施，这些地方的农业基础设施得到了改善，综合生产能力大幅度提高。而尚未实施开发的丘陵山区中低产田面积较大，基础设施薄弱，农业生产条件仍然很差，和项目开发区的差距越拉越大。四个尚未纳入综合开发的县和已经实施开发的县区在农业基础设施和产业化经营等方面的差距也已经逐步显现。这种区域差异的存在与全市农业协调发展的总体要求不相适应。
3、涉农资金投向较散。多年来，财政支农资金一直采用部门分块管理的办法，不同渠道的投资在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有一定程度的重复和交叉，造成了政出多门、多头管理、资金分散，不利于统一管理和协调，难以形成对农村经济发展的整体合力。
4、投资标准较低。随着开发建设逐步向浅山丘陵区域推进，项目建设的财政投资标准已明显偏低。在同等投资情况下，浅山丘陵区需要架桥修路的工程要比平川区多，砼U型渠的衬砌改造和灌溉站、机电井建设都会因为山区沟壑纵横、水势比降落差大，而使得工程量和施工难度大为增加，再加上项目建设所需的各种原材料价格普遍上涨，丘陵山区的自然条件、经济实力、村组和群众的自筹资金能力都比平川地区差，使得项目建设的资金缺口加大。
5、自筹资金落实较难。根据国家农业综合开发政策规定，项目区农民配套投入的自筹资金及投工投劳应占财政投资的三分之一，我市的农民筹资投劳比例为25%。但由于我市农村经济不发达，村组集体经济薄弱，农民可支配收入不高，农民自筹资金落实难度很大。一些经济条件差的地方，群众的投工集资不能到位，形成空账，致使项目建设资金短缺，建设速度缓慢，质量难以保证。
6、建后管护较差。重建轻管的现象比较普遍，管护主体虚设，建后管护的约束机制和管护资金缺位，项目区干部群众管护意识淡薄，乡镇、村组缺乏严格的管护制度和管护措施，一些地方出现了农户侵蚀渠坎路肩，导致U型板被水冲翻，路边树木被折、被拔，标志牌被毁等多种人为损毁工程设施的现象。
7、龙头企业较弱。近年来，我市的龙头企业建设取得长足发展，但综合实力都相对较弱。在国家农业综合开发项目选择实行竞争立项、择优立项的政策前提下，对我市申报、立项、扶持产业化经营项目带来了一定的影响，致使一批有发展潜力的龙头企业得不到及时的扶持，龙头企业的带动辐射作用无法充分体现。
三、几点建议
1、整合涉农资金，提高开发整体效益。一方面要做好同其他涉农资金的整合文章，向投资整体要效益。根据省上统一要求，建议在不改变投向的前提下，按照“渠道不乱、用途不变、优势互补，各尽其力、各记其功”的原则，将农业开发资金与扶贫、粮食生产、农业科技推广、林业和水利建设等其他涉农资金实行捆绑使用，以有效解决开发建设资金投入不足和项目建设交叉布置，重复检查，多头管理，资金分散，影响工程质量、工程效益等问题，提高涉农资金的整体投资效益。另一方面要做好农业综合开发资金内部运筹和投向的整合文章，向投资结构要效益。应根据我市农业综合开发工作总体目标，对投资结构和投入重点作适当调整，由过去主要扶持粮食主产区改为扶持粮食生产和扶持高效经济作物相结合。各开发项目县应结合生态环境建设，有计划、有步骤地将开发片区调整到自然条件和生态环境脆弱的丘陵山区，以缩小农村经济发展的区域差别，提高我市农业发展的整体水平。
2、做好项目储备，扩大开发规模。积极做好后续项目的储备工作，要紧紧围绕“四大产业”和优质粮油加工，认真调研，严格筛选，从项目入库、申报、评审、到立项的各个关口都要严格把关，真正实行公开、公平竞争立项的制度，对那些开发潜力大、带动作用强的产业项目和招商引资的产业项目在经过专家论证后优先申报，争取立项。对镇乡、村组干部群众积极性高、自筹资金能够足额落实、产业开发有条件的地方项目给于优先立项。做深做细项目前期准备工作，提高选项立项的准确性和成功率。以科技含量高、市场竞争力强、经济效益好的好项目、大项目争取国家投入。要切实做好XX、XX、XX、XX四个县进入国家农业综合开发县的申报工作，建议市政府向省政府专题报告，并加大争跑力度，争取早日批准，以扩大我市的农业综合开发规模。
3、加强项目管理，加大群众监督力度。一是要加强项目建设的管理。项目建设要严格按照下达计划和行业建设标准组织实施，项目设计要与新农村建设规划相衔接，渠、路、井、树、桥、涵等设施布局相配套，田间治理要与村容村貌建设相结合，改善生产条件要与培育壮大主导产业相结合。达到满足生产需要，促进生产发展，增加群众收入，提高生活质量的目的。同时要不断改革和创新施工工艺，严格按技术规程，规范组织实施，提高工程建设质量。二是要加强项目资金管理。要进一步完善以县级报账制为核心的资金管理机制，坚持按项目建设管理程序和项目建设进度拨付资金，坚持实行项目资金专款专帐、专户、专人管理，专款专用，确保资金安全高效运行。三是要加大群众监督力度。继续全面推行项目公示制，在项目建设的前、中、后期，都要公示项目的建设内容、任务完成情况和资金使用情况，自觉接受群众监督。要不断健全和完善工程招投标制、监理制和项目法人制。项目实施主体对项目建设质量、进度以及投资安全负全责，市县区对建设项目要进行严格的检查和验收，实行奖优罚劣，动态管理。
4、采取多种措施，解决筹资投劳难题。长期以来，农民筹资投劳在实际操作中难度较大，制约着农业综合开发工作的健康发展，必须采取多种方式解决这一难题。第一，适当降低农民筹资投劳比例。调研中，农民筹资投劳比例偏高的反映较为强烈，建议主管部门就此进行专题调研，拿出具体数额逐级上报，力争能够降低硬性比例。第二，在筹资投劳的方式上，可以采取以清晰的收益对象筹集。例如对机井工程、电管站实行业主负责制，发放使用权证。首先选定业主，业主自身先自筹一定数量的资金，据此获得工程的使用权和经营权；其次由业主牵头组织筹资投劳，业主根据受益范围与群众协商，签订合同，落实筹资投劳。还可以采取“一次计划，分年筹集” 及“分类筹集，自筹自用”等办法，这样农民承担的起，能够调动农民积极性，有利于项目顺利实施。第三，加强筹资投劳的管理。要制定统一的农业综合开发农民筹资的收、用、领、销制度，农民筹集的资金和劳务，实行专项管理，专款（工）专用，并对使用情况张榜公布。以资代劳必须坚持农民自愿，并办理书面签字手续，严禁强迫农民以资代劳。
5、重视建后管护，建立长效运行机制。第一，要通过宣传，增强群众管护意识。项目建成后要通过多种形式进行广泛宣传，重点宣传建设的成效，项目区与非项目区的区别以及项目建成前后的效益对比，用事实增强群众的管护意识，在项目区形成一个爱护工程的良好社会氛围，发动群众参与项目管理。第二，将项目的建后管护纳入各级主管部门的日常工作。各县区每年应按时上报项目管护计划，经市上审批并编制管护实施方案后组织实施。同时定期对各项目区管护计划执行情况进行检查验收，做到奖优罚劣。第三，因地制宜，创新管护模式。项目区可根据各自的实际情况，积极探索适合本地的管护模式。例如，对道路、排水沟、桥涵、林网等公益性项目可实行乡镇统一管理。对林网树木统一进行采伐更新，收益作为管护资金；对水利设施可实行井长制加协会的管理模式，以灌溉区为单位成立用水者协会，对灌溉用水进行成本核算，确定收费标准，由井长负责本井片范围内的水利设施的管理和维护工作；对一些已建成的林网还可以实行划片拍卖，落实产权主体，由产权人对项目进行管理和维护，乡镇政府负责监督。第四，建议尽快制定农业综合开发的管理工作条例，明确项目运行管护条款。对于破坏项目设施的行为依法严肃进行追究查处；对改变项目区土地使用用途的，由建设单位依法给于赔偿；对项目监管不力的，追究有关责任人的责任。
6、扶持龙头企业，推动产业发展。继续坚持扶优扶大扶强的原则，扶持壮大一批农产品加工企业，培育发展一批有特色优势的农产品种养业基地，发挥辐射带动作用，促进农民收入水平的不断提高。要重点支持带动力强、科技含量高的农产品精深加工项目和外向型龙头企业。各级政府应设立专项资金，奖励支持发展快、成长好、贡献大的农业龙头企业。同时要加快产业基地建设，继续推行“公司+基地+农户”的运行机制，让农民在扶龙头、建基地中得到更多的实惠。对龙头企业实行动态管理，对那些运行质态好、发展潜力大、带动农民增收强的企业，坚持重点扶持、连续扶持，实现做大规模、做优产业、做响品牌的目的。
7、发挥科技优势，加强农民技术培训。一是充分发挥市、县区农业科研和技术推广单位的科技优势，加快农业科技成果转化步伐。建立农业科技创新激励机制，鼓励和引导科技人员到项目区以技术入股、资金入股、技术承包等形式，开展科技服务，领办、创办、合办农业科技企业。二是坚持高产、高效、优质、安全、生态的原则，优先扶持发展优势农产品和绿色农产品生产，积极推广先进实用的新品种、新技术、新工艺，提高农产品的安全性、资源综合利用率和农产品的附加值。三是坚持实际、实用、实效的原则，切实抓好农业适用技术培训，不断提高农民科技文化素质。要把培养有文化、懂技术、会经营的新型农民作为一项长期的战略任务抓紧抓好，努力造就一支合格的产业开发队伍，提高农民自我发展的能力。
通过这次调研，我们深切地感受到，农业综合开发对我市的农村经济发展犹如开渠放水，正所谓渠直则水畅，渠顺则水速，渠固则水盈，渠阔则水丰。只要我们全市上下合力同心，共同为农业综合开发多操一份心、多出一份力，使这条幸福之渠通畅牢固，渠水丰盈，惠及更多的农民群众，我市的农村经济就能够得到快速发展，率先突破发展的目标就能够早日实现。

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