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执政党与国务院在实际立法过程中优先地位的形成自有其原因。国务院立法功能的膨胀不仅渊源于经济建设和管理国家的客观需要，更发端于长期以来执政党对行政系统的重视，使它具备了大量立法和决策的结构。直到今天，人大及其常委会通过的法律中绝大多数仍由国务院提出立法建议、起草立法法案；直接在国务院系统通过的法规、规章等在数量上也远远超过了人大立法。”而且在中国的立法实践中，人大相关法律的颁布往往意味着一系列实施细则或条例、部门规章的制定的开始，这些实施性的法规或规章都是由国务院或其下属部、委、局等单位起草和制定，带有极大的部门特征，常常出于部门主义的考虑而僭越法定立法权限的范围，甚至直接修改乃至违背人大立法的原则。因此，对于中国绝大多数的法律来说，人大或其常委会颁布法律并不意味着立法过程的结束，因为该法律的内容很可能在实施和解释的过程中遭到实质性的修改(梁彗星，1999，pp。193—205)，在这种情形之下，国务院或其下属部门反而成了真正的“立法者”。
2.中国共产党对立法过程的介入和领导
中国共产党作为最重要的非正式因素直接介入立法过程并承担立法功能，这大大改变了实际权力在立法过程中的分配格局，使原本就权限划分不清，关系界定不明的立法过程更为复杂。要清楚地阐明这一问题，至少得回答三个问题：执政党的领导是如何突破“原则性”规范，成为一种实质性的权力的？这种非正式的权力是通过什么方式或途径行使的？是什么维系着这一方式或途径的合法性？由于篇幅有限，本文只考察了党和人大系统的关系，因为就外部联系来看，党与国务院的关系与此有很大的相似性。
①原则性领导到实质性的立法分工：
十三大明确提出中国共产党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要的干部。这一规定比之宪法具体得多了，但仍缺乏可操作性。而新近制定的专门规范立法活动的《立法法》对党领导立法的范围和方式也未作任何具体化的要求。这就直接地把该问题推向了“非正式规则”。一个不言而喻的事实是，中国共产党一直很深地介入了立法过程，尤其表现在立法决策、立法规划，以及对重要法案的事先批准或审查上。当然，党中央并不存在一个系统的、专门领导和协调立法的结构性实体，以前专管与法律事务有关的中央政法委对立法的干预也在减弱(Tanner，1999，p.111；O'Brien，1990，p.160)。因此，党直接或间接承担的立法功能一直遵循着惯例所确定的模糊不定的“基本原则”，即全国人大及其常委会审议的法律，凡带有重大原则性质的，事先需报党中央批准；党中央主要是就法案的指导思想和其中的一些重大原则问题进行把关，而不是每个条文都过问。
这一原则在1991年党中央《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》的文件中得到了某种程度的确认。这是党的历史上第一份确定全国人大与党中央的程序性关系的中央文件(Tanner，1994a，p。72)，它对党中央介入立法的范围和程序做了比较详细的规定。党中央对立法过程的“主动”介入分四种情形：1、宪法的修改、某些重大政治方面和特别重大的经济、行政方面的法律草案，在提请全国人大审议之前，都须经过党中央政治局(或其常委会)与中央全会的审议；其他法定机关提出的修宪议案，也需经全国人大常委会党组或全国人大中党的领导小组报送党中央审定；2、政治方面的法律，在起草前应由全国人大常委会党组将立法的指导思想和原则呈报党中央审批；3、政治方面的法律和重大经济、行政方面的法律，在提交全国人大或常委会审议前，由常委会党组呈报党中央政治局或其常委会审批；4、中央对法律起草工作实行统一领导，凡由全国人大及其常委会起草的法律，一律由常委会党组报中央审批，其他部门起草的法律草案需报全国人大审议的，也由常委会党组统一报中央审批(Tanner，1994a，p.73；蔡定剑，1998，pp.34-35，p.298；蔡定剑，1999，pp.165-166)。除了“主动”介入立法过程外，党中央还可应 全国人大或其常委会的“请求”对立法过程产生影响。当党中央的政策在一些重要问题上不太清楚，从而无法指导某一项具体的立法工作时，全国人大常委会可通过党组请求党中央对该政策进行澄清、决定或再肯定(Tanner，1994a，p.73)。这样一种“自下而上”的过程比起“自上而下”的过程来，更有利于增加人大的自主性，因而也更需要强调人大“自觉”接受党的领导。
与以往的原则相比，这一文件显然具有使党在立法过程中的地位和职责规范化甚至“正式化”的意图。虽然这种努力未达到预期的目的，但它至少证明执政党对立法的所谓“原则性”领导就其本质与实质而言，都是具体而实在的，是真正承担了立法功能的。从决策而非程序的角度看，确定立什么法，该法应解决什么问题，如何解决……，这些问题远比在人大或其常委会举手或投票表决法案有意义得多，对最终法律内容的影响也大得多。
②党组织的内部联结与沟通：
从党介入立法过程的情况来看，全国人大常委会党组处于联结党中央与人大立法工作(实际上还包括其他工作)的枢纽地位。党中央承担立法功能的几种方式几乎都是通过全国人大常委会党组这一内部的、非正式的渠道实现的。党组制度是中国共产党的重要领导制度之一，实行该制度的目的在于在各种非党组织中保证实现党的领导。现行党章规定，在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中成立党组，由该领导机关中担任负责工作的党员组成。党组的成员不是由党员代表大会选举产生，而是由批准党组成立的党的委员会指定，并服从它的领导(张文正，1991，p。94-5)。具体到人大，各级人大常委会党组一方面联系党中央或党委，另一方面联系各级人大及其常委会。党中央或同级党委可以直接向人大常委会党组发布指示，交办任务，并对其工作进行指导、监督，而党组则自觉服从本级党组织的领导，积极向党组织请示、报告工作，在人大会中贯彻党的意图。当然，各级人大常委会党组理论上只是本级人大常委会的政治核心，不能直接对人大常委会发号施令，它们通常根据党中央或党委的意见或主张，向委员长会议或主任会议提出建议或议案草案，经委员长会议或主任会议讨论?芯亢螅耪教峤蝗舜蟪Ｎ帷?/P>
作为一种内部联系和沟通的机制，党组非常便于党中央了解和参与人大系统的立法工作。党中央可以通过“转发”或“批转”全国人大常委会党组的“意见”或“报告”的方式迅速、直接地把人大有关的立法变成党内文件，也能够以党中央、全国人大常委会办公厅联合发文的形式把党内的文件变成对人大工作产生约束力的法定规范。1986年12月8日的《党中央办公厅转发(关于县级以下人民代表大会换届选举工作若干问题的意见)的通知》实际上就是直接把人大的立法转变成了党内文件。《意见》由全国人大常委会党组于当年11月8日提出，“经中央书记处原则同意”，转发全党。《意见》对1986年的换届选举作出了非常“系统”的规定，就其实质而言，就是对当时的选举法和地方组织法的解释与修改(其中包含了与当时的选举法和地方组织法相冲突的内容)，说这是一项“立法”草案并不为过(全国人大常委会办公厅，1990，pp426-428)。而在同期(11月15日-12月2日)召开的第六届全国人大常委会第十八次会议上，就通过了关于修改选举法和地方组织法的决定(全国人大常委会办公厅研究室，1994，p367)。此后的12月25日，党中央办公厅、全国人大常委会办公厅联名发布《关于县、乡两级换届选举工作一些问题的紧急通?罚蟮蹦甑难【佟氨匦爰峋霭凑罩邪旆?1986)36号文件的精神”(即12月8日的《通知》)，切实注意保障选民实现自己的选举权利。这就从法律和事实上承认了文件的法定约束力，因为这一要求不光对党内，而且针对全国的人大系统，并直接指导当年的地方性选举。
这一事例表明：1、人大常委会党组行使了一定的立法权力，因为《意见》是以党组的名义拟订和提出的(《意见》中没有任何文字表明这是党组在向党中央“报告”人大常委会的“意见”)。而且在人大常委会作出有关决定之前就修改了现行的“基本法律”；2、党组的设立大大便捷了党中央对人大的立法作出反应(人大通过相关决定后仅仅六天时间党的文件就开始转发全国)；3、党中央对法律的规定以及法定的程序是非常重视的(在人大未作出有关决定之前，党的文件不出台)；4、党中央与全国人大联合发文，虽有利于政策的贯彻执行，但也模糊了党与人大工作的分界线。
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