中国乡（镇）一级政府问题及改革思考
作者：与事无争
中华人民共和国成立以来，中国基层乡（镇）政治机构先后进行过三次改革。第一次是新中国成立初期，在原解放区边区政府组织构架的基础上，农村成立了乡人民代表大会和乡人民政府。第二次是从1958年开始，随着中共通过《关于人民公社若干问题的决议》文件的实施，农村开始全面推行人民公社运动，使农村开始了新一轮土地体制改革。第三次乡（镇）机构改革是伴随着1978年的中国改革开放而逐步拉开序幕的，即从1983年开始至1985年基本结束的“撤社改乡（镇）”。这次对于减少乡（镇）数量，降低行政成本具有十分积极的意义。但随着社会的进步，尤其是法律体系进一步完善和权利资源的重新调整，现行乡（镇）机构又出现了许多新的问题。如何适应新的历史挑战，实现科学合理的角色定位和体制创新，是目前乡（镇）一级面临的新问题。
一、乡（镇）政府目前存在的主要问题
（一）组织结构
从中央政府到省政府、县政府，都有一套非常完善的组织结构，然而偏偏就是直接面对广大人民群众做具体行政工作的基层乡（镇）政府，组织结构基本上不完善。比如，作为一级政府应该是权责统一的，而乡（镇）有的只是落实上级指示和面对广大农民群众的大量事权，有常为工资发愁的财权；人事权始终掌握在上级组织人事部门。上级政府都有常务会和行政首长办公会之类，谁听说过乡（镇）政府有这种决策会议！上级政府都有法定的组成人员和组成部门，乡（镇）政府没有！原来都说乡（镇）有“七所八站”，现在“七所八站”是什么情况呢？一是有钱的、有权的、执法的，如工商、税务、银行、公安、电业、财政、土地等部门都垂直管理了，人财物都在条条上。二是无钱无权却有创收门路的如农业、林业、水利、畜牧、种子、卫生、广播等也改成了自收自支或差补的事业单位，有的完全市场化了。留给乡（镇）政府的几个部门，不是需要乡（镇）出钱的（如民政），就是面对群众做工作出力不讨好的棘手活的计划生育指导站、村镇建设管理所。现行的乡（镇）政府就是一个“残缺政府”、“空架子政府”。
（二）行政行为
乡（镇）政府的行政行为法律依据不充分，或法律授权不清。虽然我国现行宪法对乡（镇）政府的建制和职能作了具体规定，但由于制定时间长，已经缺乏规范性和可操作性。另外，执法权力弱化，现行的行政强制执行主体是以法院为主、行政机关为辅的制度安排,缺乏行政机关和法院之间的明晰、可操作的权限划分。此外，法律规定与现实操作有距离，法律法规授权行政执法是县以上行政为主体的，对乡（镇）一级行政执法无任何授权内容，就是有所指，也是间接的，其可操作性不强。加上乡（镇）干部及群众在法律范围内解决矛盾和纠纷的意识不强，存在着“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”以及“法不责众”等错误观念，程度上使依法行政难度加大。
（三）人员结构
乡（镇）一级政府的工作人员基本上是本土人，其流动性很小，除非是提升到上级机关，或提升为其它乡（镇）主要领导。同时，乡（镇）机关经过几十年的经营，乡（镇）政府的工作人员大致由三个部分人员组成，一是本乡（镇）辖区内原来的村（大队）干部。二是从原乡（镇）干部子女中内招的。三是历届党委书记的关系户。这三部分组成人员离不开亲情关，离不开本土乡情关，离不开农民思路关，离不开龙生龙凤生凤的政治“圆周率”怪圈。现在乡（镇）领导班子的组成无欵是种族、宗姓和血缘在组阁。致使乡（镇）政府定格在干事的少，看事的多，走关系的多，做实事的少“3.1414”定律上。
其原因一是换届难以界定的拉票贿选，宗族宗派的村委干部都想家姓人当选，有利于利益再分配，还有带着黑社会影子的借机参权更无法界定。另外，社会的主流意识日趋认同干部选任中的腐败是最严重最根本的腐败，按官方的术语叫做实现中国共产党对全国各项事业和各个领域的绝对领导，致使“官选官”制度便应运而生，大官选拔小官，小官选举大官。
（四）行政运行
●困境依旧。经过中央几年来的“三农问题”，尤其是“工业反哺农业”后，乡（镇）政府通过截获一些“财政”收入，求得了尴尬非法生存的局面，使某些方面的财力得到缓解。比如：自身的正常运转（包括干部工资与机关运行）有了依靠；会更多地以政策执行者的身份，把“多与”的好处转交给农民，会更多地按照上级的要求，并用上级的财力投入，把多年欠账的农村公共事业恢复起来。在做这些的时候，乡（镇）只是上级的代表，而作为一级政府，自己主动作为履行职责的可能性越来越小。同时，乡（镇）依然缺乏行使职权的法定手段，依法行政遥遥无期；乡（镇）与村民自治之间的矛盾更加突出；虽然乡（镇）和乡（镇）干部作风粗暴的形象得到改观，但在庞大的行政队伍中边缘化的趋势更加明显。
●活力丧失。财政权力上收，使乡（镇）政府发展辖区经济，改变自身穷困落后面貌的原始动力丧失，也没有了对辖区经济生活的任何调控能力。缺乏机制活力的乡（镇）政府，虽然在某种意义上可能会使民间经济细胞变得活跃，但其促进经济发展的强大能动作用也将不复存在。
●附庸于县。没有了一级政府相应的财政权力，也将丧失经济上的独立性，乡（镇）的生存和发展完全处在县级财政的牢牢掌控之下，处处仰人鼻息。乡（镇）完全成为县级的附庸，形同于县政府的一个部门，无异于县派机关。
●对上负责。无异于县级政府派出机关的乡（镇）政府，已经无力顾及自己的法定职责，只能被动地接受上级交办的各项工作。上级下达的名目多样的目标责任书和中心工作成为乡（镇）政府真正的工作法典。对上负责而不是对下负责，将从潜规则演变成一种制度安排。
●基础丧失。连形式上对下负责和服务群众都顾及不到之后，乡（镇）政府也就丧失了自己存在的最基本道义基础和法理基础。同时，对上以完成上级交办工作为中心，使其更加脱离群众；对下以控制信访为主的稳定工作，使其更加失去群众。到这个时候，应该说，距离乡（镇）政府退出农村历史舞台已经不远了。
●名实俱亡。名存实亡的乡（镇）政府，最终顺理成章地更名为县派机构。或者，随着它与村级自治之间固有矛盾的进一步发展，以及乡村自治力量的进一步增长，也许，乡（镇）自治，政府民选，就会在上级的主动授意与支持下势必成为现实。
二、改乡（镇）一级政府为县级人民政府派出机构是社会进步，历史发展的必然性产物
中国自古就有“皇权不下县”的传统，而且发达国家都未设置乡（镇）一级政府。就我国农村当前的情况来讲，农村实行家庭承包责任制和村民自治，乡（镇）政府先前那种全能性命令式的管理已不需要，现在乡（镇）所设的“七站八所”本来就是县级政府派出的执行机构回归了县级政府，乡（镇）政府没有任何独立决策事务。如果继续保留这级政府而只采用简单的机构撤并和人员分流来解决当前乡（镇）的问题，在“海绵定律”的作用下，人员和机构必然还会出现反弹；现行的乡（镇）政府如果还维持现状无论是国家还是农民的经济能力，都难以支撑它的正常运转。
通过改革，合理调整各级政府行政层次，撤掉乡（镇）一级政府，取消其独立机构，将乡（镇）政府设置为县级政府派机关有利于减轻行政运作成本，有利于政府办事效率，更有利于国家机关依法行政，它既是历史发展的必然性，也是社会进步的必然结果。
通过将乡（镇）政府设置为县级政府派出机关这个办法完全可以减少政府的财政开支，中国古代和现代发达国家的经验都证明这是可以行得通的。村民自治不是村级地方自治，村民自治机构也不是政权机构，而是政权体系外的“群众性自治组织，村民委员会只是协助政府工作。”乡（镇）不必与政府设立对等对口的机构，要人员精简，转变职能。因为它的其主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动。乡（镇）政府设置为县级政府派出机关后，乡（镇）长由县长委任，跳出本土关、亲情关、乡情关、农民思路关和政治“圆周率”怪圈。乡属机构均为办事机构，在县政府领导下行使事权。乡设乡民代表会议，乡民代表不是专职的，其主要职能是反映民意，并监督乡政府工作。
（作者单位：坪石镇党委）
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